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Sauf indication contraire, cet article fait référence à la législation belge en vigueur au 15 octobre 2025. Les interprétations des textes législatifs dans cet article sont fournies à titre indicatif uniquement et ne font en aucun cas autorité.

Dans une utopie administrative, le parlement vote une loi ou le gouvernement prend une décision qui modifie quelque chose, et le logiciel utilisé pour sa mise en œuvre pratique peut être adapté presque automatiquement à la modification. Le concept d’un lien étroit entre la réglementation et sa mise en œuvre logicielle est également connu sous le nom de Rules as Code, ou RaC.

Au départ, il a surtout été exploré dans le monde juridique, dans les milieux universitaires, dans les incubateurs du secteur, parmi les professionnels du droit ou chez les innovateurs intéressés par la LegalTech. Un nouvel élan est apparu en 2020 lorsque l’OCDE a publié un rapport volumineux dans lequel elle fait le point sur la situation du point de vue des pouvoirs publics, en se référant à des preuves de concept provenant de différents pays. Cela venait à point nommé, car la pandémie de COVID-19 cette même année avait confronté les gouvernements et leurs fournisseurs informatiques à des directives et des mesures en constante évolution à mesure que les connaissances scientifiques sur la maladie progressaient, et à une pression temporelle sans précédent pour mettre en œuvre chaque update le plus rapidement possible. Une technologie capable de faciliter la mise en œuvre harmonieuse de nouvelles réglementations est donc la bienvenue.

Certains pays sont donc passés à la vitesse supérieure. La France est en tête en matière de preuves de concept fonctionnelles, notamment avec les simulateurs Mes Droits Sociaux, LexImpact et divers projets basés sur des publicodes. Des initiatives sont également en cours au Canada, en Australie, en Nouvelle-Zélande et aux Pays-Bas. L’UE a publié un article thématique informatif sur sa plateforme GovTech Connect, mentionnant plusieurs autres sources, et aux États-Unis également, des voix s’élèvent pour attirer l’attention sur ce sujet. Enfin, une étude néerlandaise approfondie nous fournit un aperçu pratique et récent des solutions Rules as Code.

Domaines d’application

Ce serait bien de pouvoir convertir une loi de manière semi-automatique en un logiciel (de préférence correct). Cependant, les expériences menées en Nouvelle-Zélande nous ramènent à la réalité et démontrent de manière convaincante qu’une correspondance parfaite entre la loi et le logiciel correspondant, si tant est qu’elle soit réalisable, est même indésirable dans de nombreux cas.

L’application des règles nécessite en effet une interprétation. Ainsi, la formulation de nombreuses lois est délibérément maintenue quelque peu abstraite, afin de les rendre largement applicables ou d’éviter que des lacunes n’apparaissent trop rapidement lorsque la société évolue. Pour chaque application pratique, ces concepts abstraits doivent être concrétisés. Ce n’est pas toujours facile : quand les petites réparations d’une maison louée sont-elles “de nature structurelle” (et donc à la charge du propriétaire) ? Quand les mesures RGDP sont-elles “suffisantes” ? Une dépense est-elle ou non une “dépense professionnelle déductible” ? Et qui sont exactement ces vagues “autorités compétentes” auxquelles le texte de loi fait référence ? Tout cela fait l’objet de discussions.

Les circulaires ou les décisions administratives permettent parfois aux autorités publiques de clarifier l’interprétation souhaitée, mais il est rare d’aboutir à un ensemble complet et cohérent de règles. En cas d’ambiguïté, une différence minime d’interprétation peut faire toute la différence. Si nous imaginons une conversion entièrement automatique du texte de loi en logiciel, nous risquons de sauter ces étapes d’interprétation ou de les laisser remplir sans beaucoup de finesse par des valeurs par défaut préprogrammées. Tout juriste frémirait à cette idée, et à juste titre.

Rules as Code n’est donc pas la panacée et trouve surtout des applications lorsque les règles sont sans ambiguïté et ne nécessitent que peu d’interprétation, ou lorsque les imprécisions sont acceptables et peuvent être conservées dans le résultat final. L’exemple classique est un ensemble de règles qui peuvent être réduites à un arbre de décision basé sur des critères objectivement calculables. Les applications associées sont, par exemple, les formulaires de demande, les simulateurs ou les modules de calcul. Les réglementations de nature plutôt normative, telles que les règlements de l’UE qui utilisent fréquemment des termes vagues tels que “suffisant”, “adéquat”, “approprié”, “pertinent”, etc. ne s’y prêtent pas, ce que certains universitaires ont judicieusement formulé ainsi : “la justice ne peut être automatisée“.

Obstacles

Dès que l’on commence à transposer la réglementation en code, on se heurte rapidement à la complexité des liens internes entre toutes sortes de lois et de décisions. Un bon exemple est l’âge de la retraite aux Pays-Bas : bien que défini de manière assez simple à l’article 7a de la loi concernée, il affecte ou est cité dans au moins 100 autres lois ou statuts néerlandais. Si l’on y touche, on risque donc rapidement de provoquer un effet domino important.

En outre, le législateur fait preuve de créativité lorsqu’il s’agit de trouver des solutions à certaines situations rares. Il est courant de revoir ou d’élargir les définitions, ou d’ajouter des exceptions ou des conditions supplémentaires. Chaque amendement peut à son tour renvoyer à d’autres règles ou lois, ce qui entraîne toute une série de dépendances.

Prenons le concept de majorité. En théorie, c’est une règle simple : toute personne âgée de 18 ans ou plus est majeure et donc capable d’exercer ses droits civils (art. 488 de l’ancien Code civil). Cependant, ce tout petit article est suivi d’une série d’articles beaucoup plus longs sur les exceptions à cette règle (art. 488/1 et suivants), jusqu’à l’administration (art. 494–502). Si cela ne suffit pas, le juge de paix peut également intervenir (art. 492) et statuer sur une longue liste de capacités qui, au moment de la rédaction du présent document, comprend déjà 42 éléments distincts (art. 492/1 §2 + §3) .

Supposons qu’un service public soit autorisé à octroyer des subventions sur la base d’un règlement qui impose la majorité comme condition et que nous souhaitions créer un site web permettant aux citoyens de vérifier leur éligibilité. Dans ce cas, programmer if (x≥18) n’est pas toujours suffisant. Une personne sous tutelle qui n’est pas autorisée à gérer ses propres finances peut devoir obtenir une autre réponse. Cela n’est pas nécessairement explicitement mentionné dans le règlement relatif aux subventions, mais découle de l’application de la définition de la majorité civile telle qu’elle figure dans le code civil.

Mais ce n’est pas tout : les lois peuvent étendre ou modifier les définitions antérieures. Ainsi, le concept de majorité est élargi dans la loi sur l’intégration sociale : les personnes mineures mariées, enceintes ou ayant des enfants à charge sont assimilées à des personnes majeures (art. 7), mais uniquement pour l’application de cette loi. En résumé : toute personne majeure a plus de 18 ans, mais toutes les personnes âgées de plus de 18 ans ne sont pas pleinement indépendantes, et la notion de majorité peut en outre varier selon le domaine d’application.

L’aspect temporel introduit une dimension de complexité supplémentaire. En effet, toutes ces règles n’ont pas toujours été en vigueur. En Belgique, la majorité à 18 ans n’est entrée en vigueur que le 1er mai 1990 (loi du 19 janvier 1990, publiée au Moniteur belge le 30 janvier 1990). Auparavant, il fallait avoir 21 ans. La tutelle générale mentionnée ci-dessus a été précédée par différents statuts spéciaux, dont la “minorité prolongée” et la “tutelle provisoire”. Ces derniers ont été supprimés en 2014, mais en raison d’une disposition transitoire, ils n’ont disparu dans la pratique que le 1er septembre 2019. Des changements surviennent également en raison de fusions communales, de réformes de l’État, de pays qui n’existent plus, de règles temporaires telles que les mesures de soutien COVID, etc.

Même si une ancienne législation a été abrogée depuis des années, ses effets peuvent encore se faire sentir longtemps. Nous voyons ainsi sur notre déclaration d’impôts de 2025 une déduction pour “cotisations spéciales de sécurité sociale des années 1982 à 1988” (cadre VIII, code 1388-67). Les droits sociaux acquis dans le cadre de statuts ou de régimes qui n’existent plus aujourd’hui continuent également de compter. Si un calcul dépend d’une situation passée et de la législation en vigueur à l’époque, il peut donc être nécessaire d’implémenter dans un logiciel non seulement la réglementation actuelle, mais aussi tout son historique.

Toute cette complexité, même dans des concepts simples, ne peut que donner lieu à des lacunes ou des incohérences. Le Conseil d’État a fort à faire pour conseiller le législateur et corrige régulièrement les erreurs dans les projets de texte. Même dans ce cas, le Moniteur belge doit souvent publier des errata. Le gouvernement est parfois chargé de définir les détails du contenu, mais les arrêtés royaux ou ministériels se font attendre, ce qui crée un vide pendant un certain temps. D’autres fois, la formulation n’est pas assez précise : par exemple, on ne précise pas s’il s’agit de jours calendaires ou de jours ouvrables.

Lorsque des lacunes, des contradictions apparentes ou des interprétations donnent lieu à des discussions, la Cour de cassation doit parfois clarifier certaines choses. Bien que cela ne garantisse pas une réduction de la confusion linguistique à l’avenir, comme en témoigne ce récent arrêt dans lequel il est précisé qu’un véhicule à moteur au sens de la loi sur la circulation routière ne doit pas être compris comme un véhicule à moteur tel que défini dans le code de la route…

Enfin, il existe des cas où le texte de loi lui-même est grammaticalement ambigu. Ainsi, dans l’arrêté d’exécution du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale relatif aux travaux exemptés de permis d’urbanisme, il est mentionné à l’article21/1, 3° : “[…] la pose d’isolation […] sur un mur mitoyen ou une façade non visible depuis l’espace public […]”. Il n’est pas clair ici si la phrase subordonnée (“non visible depuis l’espace public”) se rapporte uniquement à la façade ou à la fois à la façade et au mur mitoyen. Sans doute au grand dam de homegrade.brussels, qui doit conseiller les particuliers à ce sujet et qui doit admettre dans sa fiche d’information sur le sujet : “Cet article est sujet à diverses interprétations”.

Cela représente déjà un défi de taille dans le cadre du développement d’applications classiques. La tâche serait-elle plus simple si nous construisions notre application autour d’un framework Rules as Code ? Pas vraiment : un framework RaC peut fournir une méthodologie ou une approche fixe, mais cela ne suffit pas à éliminer la complexité : la même quantité d’informations doit toujours être programmée, et les ambiguïtés continuent de poser les mêmes problèmes. Certains moteurs RaC permettent de détecter les lacunes dans les règles, mais il faut encore décider quoi en faire. Bien définir le projet et fixer des limites reste nécessaire pour éviter d’être submergé par une avalanche de dépendances, de références et d’historique des modifications.

La base : l’analyse législative

Supposons que nous voulions créer un logiciel qui mette en œuvre une certaine législation et qui calcule, par exemple, si vous avez droit à une subvention spécifique et, si oui, à quel montant.

Tout d’abord, il faut trouver un moyen de convertir cette loi en une forme structurée qui facilite la conversion en code. Grâce à une analyse législative, nous essayons de décomposer chaque règle de cette loi en ses différents éléments. Le schéma d’analyse ci-dessous, provenant du ministère néerlandais de l’Intérieur, est générique et prévoit une division en 15 classes :

Les variables sont des caractéristiques qui peuvent varier pour chaque sujet de droit (personne ou entité) : pour une personne, il s’agit par exemple du sexe, du lieu de résidence, du nom, de l’état civil. Les paramètres, en revanche, sont les caractéristiques de la règle qui sont identiques pour tout le monde : un champ d’application, une date de début, une valeur d’indice, etc. Ainsi, une circulaire aura souvent pour objectif d’adapter des paramètres tels que la valeur de l’indice, tandis qu’une loi définira quelles variables peuvent être prises en compte dans l’application d’une règle et dans quelles conditions. Il est parfois difficile de déterminer si un terme relève des variables ou des paramètres. Les créateurs de cette méthode fournissent pour chaque catégorie une description et des exemples qui clarifient la manière dont ils peuvent être exprimés dans un texte législatif.

Prenons l’exemple du droit au congé de maternité, régi par le chapitre IV, art.39 et suivants de la loi sur le travail. En résumé, la règle de base est qu’une femme enceinte a droit à ce congé à partir de 6 semaines avant la date prévue de l’accouchement estimée par le médecin (8 semaines en cas de grossesse multiple), plus 9 semaines après l’accouchement. Une analyse rudimentaire de cette règle selon le schéma ci-dessus peut être commencée comme suit :

• La femme, son employeur et son médecin sont tous des sujets de droit, liés entre eux par une relation de travail ou une relation médecin-patient qui sont des relations juridiques.
• L’une des conditions de cette loi est que la date de l’accouchement soit estimée par un médecin dans un certificat médical remis à l’employeur. Ce certificat est ici un objet juridique.
• Les variables applicables à la femme sont notamment : le nombre d’enfants qu’elle attend, son lieu de résidence, son lieu de travail, la date prévue pour l’accouchement… Elles sont différentes pour chaque femme.
• Les paramètres de cette loi sont notamment les délais minimaux et maximaux mentionnés : 6 semaines, 8 semaines, 9 semaines… Ils sont identiques pour toutes les femmes.
• L’indication de la durée et du lieu précise où et quand la règle s’applique : sur le territoire belge, et depuis les dernières modifications législatives, c.à.d. à partir du 1er juillet 2004 pour la partie prénatale et du 1er mars 2009 pour la partie postnatale du congé de maternité. L’historique des paramètres peut également être consigné. Les variables peuvent également comporter des indications temporelles si elles évoluent dans le temps.

La réglementation effective prévoit notamment des situations exceptionnelles pour les enfants prématurés, malades ou mort-nés, etc. En tenir compte dans l’analyse peut conduire à l’ajout de nombreux paramètres et variables supplémentaires afin de couvrir toutes ces exceptions.

La règle de déduction prend alors la forme d’un calcul, dans lequel :

• l’input consiste en une “situation” décrite comme un ensemble de variables,
• les conditions permettent d’activer ou non certains composants du calcul,
• les paramètres donnent un poids aux composants du calcul,
• l’output peut être une valeur catégorielle ou numérique,
• le calcul peut s’appuyer sur d’autres règles de déduction avec leurs propres paramètres, conditions et variables.

Nous sommes libres de choisir le niveau de granularité ou la profondeur de notre analyse. Nous pouvons pinailler et essayer d’encoder chaque détail de la réglementation, mais nous pouvons tout aussi bien nous contenter de faire quelques généralisations, ne serait-ce que pour éviter que le logiciel final ait plus de boutons qu’un cockpit d’avion. Nous avons donc pris la femme comme point de départ ci-dessus, mais en réalité, la loi parle d’employée. Cela implique un contrat de travail valide. Nous pouvons intégrer cela avec des variables et des conditions supplémentaires, et même avec des règles supplémentaires sur les contrats de travail, mais cela apporte-t-il une valeur ajoutée ? Il peut suffire de laisser les choses telles quelles et d’indiquer dans une clause de non-responsabilité que l’application ne s’applique qu’aux employées.

Traduire correctement la législation en code n’est donc pas chose aisée et nécessite de prendre en compte certains éléments. Il est utile à cet égard d’établir une collaboration étroite entre les juristes, qui peuvent expliquer clairement les règles, et les développeurs de logiciels qui doivent les traduire en code informatique, avec ou sans approche RaC. Il en résulte également de nouveaux profils combinant des compétences juridiques et techniques : nous assistons progressivement à l’émergence de “legal engineers” et de “programmateurs politiques”. 

L’approche Rules as Code

L’objectif d’une approche Rules as Code est de traduire les lois, les règles, les politiques, etc. dans un format structuré compréhensible par une machine. Cela peut ensuite être directement intégré dans des applications ou des sites web. L’idée est que ces applications puissent ainsi être plus facilement adaptées à une réglementation en constante évolution et que les utilisateurs puissent compter sur une plus grande transparence grâce au lien direct avec la législation.

Il n’existe pas de normes internationalement reconnues pour l’analyse législative, ni pour l’encodage des textes législatifs. L’exemple néerlandais ci-dessus est applicable de manière générique, mais cette initiative est encore jeune. Les moteurs Rules as Code existants utilisent d’autres conventions, qui peuvent varier considérablement les unes des autres. Ils définissent généralement leur propre encodage, sous la forme d’un Domain-Specific Language ou d’un Controlled Natural Language, dans lequel la réglementation doit d’abord être convertie. Ce n’est qu’une fois cette étape franchie que d’autres applications peuvent être développées.

L’absence de formats, de modèles et d’ontologies standardisés rend difficile l’adoption de Rules as Code. Entre les différents preuves de concept dans différents pays, parfois même au sein d’un même pays, l’interopérabilité reste encore assez faible. Chaque pays ou chaque département risque ainsi d’utiliser son propre langage, approche ou méthodologie, ce qui entraîne une fragmentation et une duplication des efforts. Idéalement, il faudrait viser un vocabulaire standardisé et des règles publiées dans un format uniforme, afin qu’elles puissent être réutilisées et échangées entre différents systèmes et services publics.

Parmi les outils Rules as Code existants d’une certaine importance, on trouve OpenFisca, PubliCodes, Català et RegelSpraak. Nous nous tenons délibérément à distance des BPMN, CMMN, langages de programmation logiques et rule engines classiques, qui ne sont pas adaptés aux textes juridiques. Dans un prochain article, nous approfondirons notre analyse en nous focalisant sur les outils spécialement conçus pour la législation, et nous en choisirons un pour l’étudier en détail sur le plan technique.

Conclusion provisoire

Les frameworks Rules as Code fournissent une méthode uniforme et générique pour analyser la législation. Ils offrent aux programmeurs une bibliothèque contenant les éléments de base nécessaires pour mettre en œuvre la réglementation et créer des scénarios de test, quel que soit le domaine dans lequel ils travaillent. En analysant la réglementation et en la convertissant en un domain-specific language, celle-ci peut être traitée par un rule engine ou un interpreter. Il est important de noter que cette conversion nécessite pour l’instant un travail humain minutieux et analytique, car elle implique une interprétation. (L’externalisation de cette étape à de grands modèles de langage ne donne pas de résultats entièrement positifs, mais nous y reviendrons dans un prochain article).

Le niveau de détail de nombreuses réglementations rend l’analyse et la conversion vers un format Rules as Code rarement aisée. Si l’on souhaite aboutir à un système complet et cohérent qui tienne compte de nombreuses dépendances et situations exceptionnelles, on se retrouve confronté à une quantité impressionnante de paramètres et de variables. Si les calculs doivent pouvoir être rétroactifs et que l’historique de la législation joue également un rôle, cela ajoute une dimension supplémentaire. Les interdépendances internes entre toutes les règles font que, pour mettre en place une application Rules as Code, il faut rapidement s’attendre à un effort initial important.

L’un des arguments en faveur du Rules as Code est qu’il permettrait de développer certains types d’applications de manière générique pour n’importe quel domaine : eligibility checkers, compliance tools, tax/benefit calculators, formulaires web, simulateurs de calcul, gestion de dossiers, etc. Tant que la législation sous-jacente est suffisamment claire et concrète, une même application template pourrait être utilisée sans trop de modifications dans tous les départements gouvernementaux. Cette idée louable se heurte toutefois à des difficultés pratiques liées à la législation elle-même, qui se réinvente presque dans chaque domaine : il est ainsi difficile de développer des composants communs pour la majorité ou les véhicules à moteur lorsque ces termes ont des définitions différentes dans différentes lois.

Une autre promesse de Rules as Code est que les applications développées sur la base de tels frameworks restent étroitement liées à la législation, ce qui peut également être rendu visible. Ce lien doit offrir des garanties plus transparentes qu’une application est bien conforme à la législation et qu’elle le restera si cette législation venait à changer demain. En outre, il existe un potentiel pour aider à l’élaboration de règles. Un processus itératif dans lequel une version RaC des règles est élaborée parallèlement à la version préliminaire du texte peut permettre de détecter et de combler rapidement les lacunes, voire de faciliter l’analyse politique ex ante en simulant d’abord l’impact de modifications législatives hypothétiques (voir également le rapport de l’OCDE à ce sujet). Il n’en reste pas moins que, même avec le framework RaC, la mise en œuvre de ce processus nécessite les mêmes investissements importants.

Pour rassurer ceux qui craignent que les ordinateurs ne prennent bientôt le contrôle du système judiciaire, nous en sommes encore très loin. Rappelons également que le RGPD, dans son article 22, fixe des limites claires à la prise de décision automatique. En outre, une version codifiée d’une loi n’a pour l’instant aucun statut juridique ni aucune validité légale : seul le texte original de la loi est contraignant. En d’autres termes, même si nous convertissons la réglementation en code, le contrôle humain reste indispensable et le Moniteur belge a toujours le dernier mot.

Affaire à suivre…

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Cette contribution a été soumise par Joachim Ganseman, consultant IT chez Smals Research. L’article a été rédigé en son nom propre et ne prend pas position au nom de Smals.