Governance volgens Mattheus

Wie zich interesseert in bestuurskunde, is ongetwijfeld vertrouwd met het Mattheus-effect. Het stelt dat de voordelen van systemen zoals sociale zekerheid onevenredig toestromen naar de hogere (midden)klasse, die ze eigenlijk het minst nodig heeft. Het treedt bijvoorbeeld op wanneer je, om een voordeel toegekend te krijgen (premie, subsidie, uitkering, belastingaftrek,…), eerst en vooral moet weten dat het voordeel bestaat, en daarna eerst tijd en moeite moet kunnen steken in een foutloze aanvraag bij de juiste dienst. Het effect is goed gedocumenteerd en wordt al decennia bestudeerd.

Automatisering is een belangrijk wapen om het Mattheus-effect tegen te gaan. Het automatisch toekennen van bepaalde voordelen aan de hand van objectieve criteria zorgt idealiter voor een gelijke behandeling van alle burgers ongeacht stand en rang. Daarnaast zorgt automatisering ook voor tijdswinst, minder papier, en lagere kosten op lange termijn. Veel projecten waar Smals bij betrokken is, dragen daar aanzienlijk toe bij: ze besparen de overheid, burgers en bedrijven jaarlijks miljarden euro’s, om niet te zeggen tonnen papier, inkt en postzegels.

We schreven al uitvoerig over de talloze randvoorwaarden die opduiken als men Artificiële Intelligentie correct wil inzetten ([1], [2], [3], [4], [5], [6]), maar ook een gewone procesautomatisering, zelfs digitalisering, is niet zomaar vrijblijvend, en al zeker niet bij overheden. Automatisering is niet gelijk aan artificiële intelligentie, maar men geeft nog steeds een deel van de controle uit handen aan een machine. Naast winsten in snelheid en kostprijs, kan dat ook allerlei beperkingen introduceren. Door de schaalvergroting loopt het, als het fout loopt, ook ineens heel erg fout. Reden genoeg om reeds vanaf de planningsfase nauwgezet aandacht te besteden aan de bredere effecten van een automatiseringsproject.

Wil een geautomatiseerd proces goed werken, dan is het belangrijk dat het actief en “als een goede huisvader” wordt beheerd. Permanente monitoring is nodig zodat problemen snel gedetecteerd en opgelost kunnen worden. Manueel ingrijpen moet mogelijk blijven, het moet duidelijk zijn wie waarvoor verantwoordelijk is, en alles moet mee evolueren wanneer nodig. In het Engels wordt dat al eens aangeduid met (corporate) “governance“, vrij vertaald “deugdelijk bestuur”. Het is een vaag begrip, maar in dit artikel hoop ik het belang ervan te kunnen illustreren aan de hand van enkele spraakmakende voorbeelden uit het buitenland.

(afbeelding: “corporate governance”, (c) Asmi-corporatereporting.com, 2017, Licensed CC BY-SA 4.0 https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0, via Wikimedia Commons)

Wat kan er zoal misgaan?

Frankrijk

De Franse Caisse des Allocations Familiale (CAF) nam in 2021 een nieuw systeem in gebruik voor de berekening van huisvestingstoelagen. Helaas was het systeem niet volledig compatibel met een ander systeem voor de registratie van sommige arbeidsprestaties, nodig om de hoogte van die uitkering te bepalen. Als gevolg kregen minstens 120.000 mensen een foutieve schuldvordering in de bus, automatisch aangemaakt, voor zogezegd teveel ontvangen uitkeringen. De toevloed aan reacties, en alle correcties die vaak manueel aangebracht moesten worden, zorgden voor veel extra werklast bij de dienst die al met veel vertragingen te kampen had, wat op zijn beurt aanleiding gaf tot stakingen. Negen maanden later wachtten nog steeds 32.000 mensen op de correctie van hun dossier.

Verenigd Koninkrijk

Het Verenigd Koninkrijk heeft geen rijksregister zoals België. Mensen moeten hun identiteit op een andere manier bewijzen: met een rijbewijs, bankrekening, telefooncontract of een internationaal paspoort. Dat zorgt al voor een eerste probleem, omdat net de meest kwetsbaren die het meeste belang hebben bij die diensten, door hun kleinere administratieve/digitale voetafdruk niet geauthenticeerd geraken. Daarnaast is identiteitsfraude een groot probleem.

Universal Credit is een geautomatiseerd sociaal vangnet voor de laagste inkomens, dat bestaat uit de fusie van 6 aparte uitkeringen. Hun doel om de zaken te vereenvoudigen hebben ze echter ook doorgetrokken in de berekeningswijze: die neemt enkel het inkomen van een vorige maand in rekening. Dat zorgt voor grote problemen bij mensen die onregelmatig betaald krijgen, of wanneer loon plots vervroegd uitbetaald wordt omwille van feestdagen: zij hebben in sommige maanden plots een hoger inkomen, in andere maanden geen, en krijgen daardoor heel erg fluctuerende uitkeringen. Het perverse effect daarvan is dat twee mensen met dezelfde job, gezinssamenstelling en jaarinkomen, toch verschillende uitkeringen kunnen krijgen, enkel en alleen omdat hun salaris op een ander moment wordt uitbetaald.

Een rechtszaak daarover werd door de Britse overheid verloren. Het maken van de opgedragen aanpassingen zal de kost van het geplaagde systeem, nu reeds lopend in de miljarden pond, alleen nog maar verder doen toenemen. Let wel dat het probleem hier niet zozeer bij de automatisering ligt, wel bij het ontwerp: de regering had expliciet besloten tot deze berekeningswijze, omdat ze gemakkelijker en efficiënter te implementeren was.

(afbeelding: Wordmark for Universal Credit, (c) UK Government, licensed under the Open Government Licence version 1.0 (OGL v1.0).

Australië

In Australië deed de RoboDebt affaire veel stof opwaaien. Frauduleus betaalde uitkeringen terugvorderen deden ze al langer, maar in 2015 maakten ze een cruciale verandering: het verifiëren van een “match” tussen de databanken sociale zekerheid (DHS) en financiën (ATO), werd geautomatiseerd. Dat nam effectief een stap van menselijke controle in de ketting weg. Het hoofddoel was om elke “match” op te volgen, daar waar ze vroeger slechts de meest flagrante inbreuken konden najagen omwille van het manuele werk. Dat leidde in het eerste jaar al tot een 40 keer hoger volume.

Helaas was niet elke “match” ook terecht. De uitkeringen werden immers in perioden van 14 dagen toegekend, terwijl de belastingdienst gegevens had per fiscaal jaar. Bij gebrek aan inkomstengegevens per 14 dagen werd een gemiddelde van het jaarinkomen toegepast, maar net zoals in het voorbeeld van UK, leidde dat tot ongewenste neveneffecten, en moesten burgers plots schulden gaan terugbetalen die ze nooit gemaakt hadden. In 2019 werd het systeem door de rechtbank onwettelijk verklaard, en in 2021 moest de overheid een schikking ter waarde van $1.8 miljard Australische dollar treffen met de bijna 500.000 gedupeerden. Ook hier lag de fout bij de wetgever, die niet voldoende had nagedacht over de aannames en mogelijke neveneffecten bij het opstellen van de berekeningswijze van het systeem.

USA

In de Verenigde Staten doken problemen op bij de automatisering van RAI. Dit Resident Assessment Instrument is een lange vragenlijst voor zwaar zorgbehoevenden. Aan de hand van het resultaat wordt o.a. berekend op hoeveel thuiszorg iemand een beroep mag doen. Ook in België wordt een variant ervan gebruikt die BelRAI heet. Het automatiseren daarvan moet heel omzichtig gebeuren. Als bijvoorbeeld de vraag of iemand voetproblemen heeft beantwoord wordt met “nee”, kan dat zijn omdat die gezond is, maar even goed omdat die geamputeerde voeten heeft – en die laatste behoeft uiteraard meer zorg.

In Arkansas liep het fout bij onderaannemers die een verkeerde versie van de vragenlijst hadden gebruikt, en daarnaast bepaalde ziektebeelden, zoals hersenverlamming, niet correct hadden verwerkt. Pas tijdens de rechtszaak werd duidelijk waar de fouten precies lagen, o.a. doordat de rechter verplichtte om de resultaten eens manueel na te rekenen. Het systeem bleek dermate complex, en de code werd zodanig afgeschermd, dat ook de bevoegde ambtenaren niet in staat waren geweest om de fout te ontdekken. Zo was het voor eindgebruikers nooit duidelijk waarom de evaluatie tot een bepaald resultaat leidde, wat het op zijn beurt erg moeilijk maakte een evaluatie aan te vechten of te overreden. Het gebruik van RAI op zich werd door de rechtbank wel als wettig beschouwd.

India

India heeft hetzelfde probleem als het Verenigd Koninkrijk, nl. dat het lange tijd geen eengemaakt burgerregister had en dat andere systemen (rijbewijzen, stembiljetten, geboorteaktes) onderling incompatibel zijn. Het bijhouden van gegevens op kaartjes en papieren is er ook geen sinecure voor de armeren en ongeletterden onder hun bevolking. In een ambitieus programma om iedere Indiër een sociaal identiteitsnummer te geven (zoals onze vroegere SIS-kaart), startte India het Aadhaar project, dat ook biometrische authenticatie op basis van de vingerafdruk omvat.

(afbeelding: “A sample of Aadhaar card”, by Pagelmp, licensed under the Creative Commons Attribution-Share Alike 4.0 International license. Source Wikimedia Commons.)

De praktijk blijkt echter weerbarstiger. Er zijn technologische vereisten om het te kunnen toepassen: een vingerafdruklezer en een stabiele internetverbinding. Bovendien zijn de vingerafdrukken niet altijd meer herkenbaar bij wie een leven lang handenarbeid heeft verricht. Ook fouten bij de manuele data-entry, wat tijd en geld kost om te laten corrigeren, zorgen voor problemen. Er duiken dan ook veel rapporten op van grote aantallen kwetsbaren die de toegang tot sociale diensten, onderwijs, vergunningen, kindergeld of voedselrantsoenen wordt ontzegd omdat ze door de mazen van het Aadhaar-systeem vallen.

Nederland

In Nederland viel de regering over de toeslagenaffaire. Vele duizenden gezinnen kwamen in grote problemen door onterechte beschuldigingen van subsidiefraude. De affaire is complex, maar aan de basis ligt de opsporingsdienst voor belastingfraude die zich danig heeft vergaloppeerd. Het probleem lag hier o.a. bij een gebrekkige training en validatie van een machine-learning model, dat een risicoclassificatie moest geven aan dossiers en daarbij zonder veel nadenken steunde op parameters zoals nationaliteit, die erg gevoelig zijn voor discriminatie. Daarnaast was de inhoud van verschillende onderliggende databanken, o.a. de Fraude Signalerings Voorziening, onoordeelkundig verzameld: een telefoontje naar de belastingdienst kon voldoende zijn om erin opgenomen te zijn als potentieel fraudeur. De opsporingsdienst vertrouwde echter quasi blindelings op de gegevens en risicoscores, en gebruikte ze als rechtvaardiging om drastisch te werk te gaan bij terugvorderingen, weigeringen van afbetalingsplannen, enz. Daarbij ontbrak het aan een richtinggevend kader van bovenaf, interne monitoring of audit, en mogelijkheden tot aantekenen van beroep. De databank werd op basis van inbreuken op de privacywetgeving stopgezet en de belastingdienst kreeg een stevige boete.

Conclusie

De bovenstaande verhalen hebben meestal 1 ding gemeen: alles gaat goed totdat op een bepaald moment ergens een bocht teveel wordt afgesneden zonder dat er tijdig wordt ingegrepen. Dat moet ons niet tegenhouden om te automatiseren, want er zijn ook duidelijke voordelen: voor de overheid qua schaalbaarheid, voor de burger o.a. door vermindering van administratie. Met dit artikel willen we vooral aandacht vestigen op de noodzaak om daarbij voldoende te investeren in planning en opvolging, om een goede grip te houden. Dat omvat ook een realistische blik, aandacht voor user experience en duidelijke adoptie van waarden en principes (transparantie, accountability, …).

Het grote verschil tussen een ambtenaar in persoon en een geautomatiseerd systeem, is dat een ambtenaar aanpassingen kan maken en verfijningen kan toebrengen nog voordat een beslissing genomen wordt, terwijl een algoritme enkel maar gecorrigeerd kan worden nadat het al een beslissing heeft gemaakt. Dat laatste veroorzaakt frustratie en een nood aan ingrijpen achteraf. Er is een risico dat bepaalde doelgroepen onevenredig het slachtoffer zijn van zulke fouten. Ook kan bij de gebruikers van geautomatiseerde systemen, een zekere verblinding, laksheid, of neiging tot het afschuiven van verantwoordelijkheid ontstaan: “de computer zegt het dus het zal wel zo zijn”. Er moeten dus toegankelijke procedures zijn om beroep aan te tekenen tegen een beslissing en correcties moeten eenvoudig doorgevoerd kunnen worden.

Daarnaast blijft het altijd mogelijk dat programmeurs de regels onvolledig of foutief inbrengen in een programma, of dat ze andere interpretaties en aannames hanteren dan de regelgevers. Er is dus nood aan een zekere waakzaamheid, transparantie en inspraak in het hele implementatieproces, zeg maar “project governance“. Ook de uitvoerende ambtenaren moeten blijven begrijpen wat er gebeurt en waarom. Daarbij hoort ook een goede methode om feedback te verwerken die vanop de werkvloer aangebracht wordt.

Er bestaat vooralsnog geen vaste manier om compliance of governance ontegensprekelijk te garanderen. Het zijn nog steeds vage begrippen, en ook nogal wat wetgeving blijft vaag: zo staat het woord “redelijk” maar liefst 38 keer in de GDPR, en het woord “passend” zelfs 125 keer, zonder verdere specificatie van wat we daar nu concreet onder moeten verstaan. In de VS worden basisregels voor bedrijfsbeheer opgelegd door de Sarbanes-Oxley Act. In België bestaan er de Code Lippens voor beursgenoteerde, en Code Buysse voor niet-beursgenoteerde ondernemingen. Ondertussen wordt in Europa verder gewerkt aan o.a. een Data Governance Act om een kader te scheppen voor verantwoord (her)gebruik van gegevens.

Deze en andere regulatorische raamwerken zijn misschien niet perfect sluitend. Ze adopteren, eventueel certifiëren, en regelmatig eraan toetsen, zorgt op korte termijn wel voor extra overhead en kosten, maar het legt de lat ook hoger en kan zo op lange termijn veel zorgen voorkomen. Het is ook meestal goede reclame. Uit alle aangehaalde voorbeelden blijkt natuurlijk ook dat daarvoor de nodige wil moet bestaan bij, en middelen ter beschikking gesteld moeten worden door, de bevoegde beleidsmakers.

______________________

Dit is een ingezonden bijdrage van Joachim Ganseman, IT consultant bij Smals Research.  Dit artikel werd geschreven in eigen naam en neemt geen standpunt in namens Smals.

This entry was posted in Artificial Intelligence, Big Data, BPM, E-gov, Methodology, Social, Standards and tagged , , , , , by Joachim Ganseman. Bookmark the permalink.
avatar

About Joachim Ganseman

Joachim Ganseman is informaticus en heeft een verleden als doctoraatsstudent aan de Universiteit Antwerpen, met zijsprongen naar Queen Mary University in London en Stanford University, waarbij hij focuste op digitale signaalverwerking, machine learning en analyse van audio. Sinds 2018 werkt hij bij Smals Research waar hij zich concentreert op AI-gerelateerde onderwerpen, waaronder Natural Language Processing en conversationele interfaces, en hun mogelijke toepassingen in overheidscontext. Naast het werk is hij een uitstekend pianist, en als medestichter en -organisator van de Belgische Informatica-olympiade ontving hij in 2016 de jaarprijs wetenschapscommunicatie van de Koninklijke Vlaamse Academie voor Wetenschappen van België.

One thought on “Governance volgens Mattheus

  1. Très bon article, plein de bon sens 🙂

    En effet, une bonne gouvernance est essentielle et devrait permettre à tout projet, après sa mise en production, d’être attentif à son évolution (maintenance évolutive) et pour cela aussi s’assurer d’être correctement documentée (sans excès), et de maintenir un staff et budget disponibles. Créer c’est gai et facile, mais maintenir est essentiel. Ce qui correspond aussi à la roue de Deming (Plan, Do, Check, Act again)

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *